Nota Asesoría Jurídica | Llamativo camino seguido por el Tribunal Supremo en materia de invalidez de planes urbanísticos

31/10/2024

Nota de José Antonio García-Trevijano Garnica de García-Trevijano Abogados sobre el caso de la zona de actividades logísticas (ZAL) del Puerto de Valencia.

 

 
            1.- La sentencia del Tribunal Supremo nº 441/2024, de 12 de marzo, dictada en el recurso de casación 5113/2022 (ECLI.ES:TS:2024:1481), acaba de declarar válido un Plan Especial de 17 de diciembre de 2018 que modificó el Plan General de Valencia para dedicarlo a la zona de actividades logísticas colindante con el Puerto de Valencia.
            Lo llamativo es que tal sentencia altera su criterio clásico al declarar considerar válido ese Plan por razones de interés general y ante la dificultad de ejecutar una sentencia eventualmente invalidatoria del mismo, lo que merece el oportuno comentario.

            2.- Los antecedentes del caso son los siguientes:
            - La zona ahora destinada a la ZAL era hace años, según el Plan General de Valencia,  suelo de huerta, protegido además por dicho Plan como suelo no urbanizable PA-1 (de Protección Agrícola 1). Su ámbito es del orden de 70 Has.
            De acuerdo con la legislación y el propio planeamiento aplicable en Valencia, mediante Plan Especial de 27 de diciembre de 1999 se clasificó ese suelo como urbanizable para destinarlo a dicha ZAL.
            El Plan Especial de 1999 fue declarado nulo por el TSJ de la Comunidad Valencia en sentencia de 2 de septiembre de 2004 (ECLI:ES:TSJCV:2004:4478) que confirmó el Tribunal Supremo en otra de 17 de junio de 2009 (ECLI:ES:TS:2009:4518). Tal declaración de invalidez se debió a la falta de un informe preceptivo y vinculante, concretamente de la entonces Dirección General de Costas del Estado.
            En el ínterin entre la entrada en vigor del Plan Especial de 1999 y dichas sentencias se expropiaron los terrenos y se urbanizó (en todo o en buena parte) ese suelo. Nunca llegó sin embargo a destinarse a ZAL ya que tales sentencias dejaron tal posibilidad fuera de ordenación.
            En el año 2018 la Comunidad Valenciana aprobó un nuevo Plan Especial, coincidente en casi todo con el de 1999.
            Ante la entonces vigencia de las correspondientes normas de protección del medio ambiente, ese nuevo Plan Especial se sometió previamente a control ambiental.
            Y a la vista de las dos vías legalmente previstas en la legislación valenciana para canalizar ese control (la ordinaria y la simplificada, según se trate de instrumentos de mayor o menor alcance), se optó por seguir el procedimiento simplificado.
            Aunque la transformación de tan amplia extensión de suelo no urbanizable protegido en suelo urbanizable requería seguir la vía de control ambiental ordinaria, la Generalitat Valenciana optó por la abreviada al considerar que el suelo ya estaba urbanizado de hecho, y que, por tanto, entre la situación real o física de ese suelo y las previsiones de urbanizarlo y dedicarlo a ZAL contempladas en el Plan de 2018 no había realmente afección ambiental de relevancia.
            El Plan de 2018 fue recurrido por la misma Asociación (La Punta/La Unificadora) de afectados que había recurrido el Plan de 1999. Uno de los motivos de recurso fue precisamente el consistente en sostener que debía haberse seguido el procedimiento de control ambiental ordinario, pues el análisis de impactos a ocasionar por Plan de 2018 debía hacerse comparando la situación a origen (bajo el Plan General previo a 1999 -y revivido hasta 2018-, que consideraba ese suelo como no urbanizable de protección agrícola) y la situación final (suelo urbanizado y edificado para su destino a una zona de actividades logísticas anexa cercana al Puerto de Valencia).
            El TSJ de la Comunidad Valencia dictó sentencia estimatoria el día 31 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TSJCV:2022:1088). En ella acogió esa pretensión de la demandante y declaró la nulidad del Plan Especial de 2018.
            En vía casacional, sin embargo, el Tribunal Supremo ha dictado la sentencia nº 441/2024, mencionada al principio, en la que ha estimado el recurso y considerado que el Plan de 2018 no es inválido.

            3.- Lo llamativo del caso es que el Tribunal Supremo reconoce su doctrina consistente en sostener que en estos casos el control ambiental debe hacerse en vista de la situación legal (no fáctica) previa del suelo, en este caso la de no urbanizable protegido.
            Sin embargo, considera que, dada la irreversibilidad de la situación (por haberse urbanizado de hecho el suelo y no ser reponible la huerta), y por existir además razones de interés general para construir la ZAL, procede revocar la sentencia de instancia y no declarar inválido el Plan de 2018. De hecho, la sentencia 441/2024 recuerda la doctrina de la Sala sobre la pertinencia de partir de la situación fáctica previa al Plan anulado, doctrina mantenida en Sentencias de 30 de octubre de 2018 (ECLI: ES:TS:2018:3758) y de 17 de noviembre de 2016 (ECLI: ES:TS:2016:5040) -atenuadas, según dice el propio TS, en la muy anterior de 23 de octubre de 2002-.
            Cabe añadir en la primera línea las sentencias de la Sala de Sevilla del TSJ de Andalucía 199/2021, de 4 de febrero (ECLI:ES:TSJAND:2021:1439), 687/2020, de 15 de mayo (ECLI: ES:TSJAND:2020:5172), y 13 de febrero de 2020 (ECLI: ES:TSJAND:2020:1143), y la del TSJ de Navarra 47/2022, de 25 de febrero, (ECLI:ES:TSJNA:2022:87).
            Para alcanzar la conclusión de que no procedía considerar inválido el Plan Especial de la ZAL de Valencia de 2018 considera el TS que su postura clásica
“debe ser matizada cuando concurra una situación fáctica surgida al amparo de una norma jurídica de apariencia legal, consolidada a lo largo de muchos años, con evaluación ambiental positiva y que es irreversible desde una perspectiva social y económica. En este caso, esa situación fáctica produce el efecto jurídico tenido en cuenta por la Administración para poder prescindir del procedimiento ordinario de evaluación ambiental estratégica, ya que al estar consolidada la urbanización ninguna transformación del suelo va a producirse de futuro, ni es posible la elección de una alternativa distinta de la ya consolidada.”
            Hasta ahora la validez o invalidez de los actos y normas dependía de que los mismos se ajustaran a la legalidad tanto en cuanto a competencia para aprobarlos, como en cuanto a procedimiento para elaborarlos y a su propio contenido.
            Ello habría llevado al Tribunal Supremo a confirmar la dictada por el TSJ y mantener la declaración de invalidez del Plan de 2018, siendo cosa diferente el que, declarada esa invalidez, procediera demorar o incluso inejecutar la sentencia, como permiten los arts. 18.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 105 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Aquel dispone que
            “Las sentencias se ejecutarán en sus propios términos. Si la ejecución resultare imposible, el Juez o Tribunal adoptará las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, y fijará en todo caso la indemnización que sea procedente en la parte en que aquélla no pueda ser objeto de cumplimiento pleno. Solo por causa de utilidad pública o interés social, declarada por el Gobierno, podrán expropiarse los derechos reconocidos frente a la Administración Pública en una sentencia firme, antes de su ejecución. En este caso, el Juez o Tribunal a quien corresponda la ejecución será el único competente para señalar por vía incidental la correspondiente indemnización”.
            Pero el inejecutar una sentencia supone llevar el punto de debate a otro procedimiento y a otro prisma de valoración: el órgano judicial abrirá un incidente sobre ello posterior a la sentencia que haya declarado la invalidez del Plan, y, fruto del mismo, decidirá si la sentencia es o no ejecutable y en qué términos; las partes que lo hayan sido en el proceso principal (y otras que se personen) deberán ser oídas en ese incidente, el cual, de terminar en declaración de inejecutabilidad de la sentencia, podrá incluso dar lugar a  una indemnización compensatoria.
            Es sabida la beligerancia del Tribunal Supremo en materia de ejecución de sentencias declarativas de invalidez de planes, pues son muchos los incidentes de este tipo que se plantean ([1]). Un caso vivo es el de la sentencia que consideró inválido el planeamiento afectante a la Isla de Valdecañas, en Extremadura, sentencia para cuya efectiva ejecución el TS ha sido muy firme.
            Lo llamativo de la sentencia del Plan de 2018 de la ZAL del Puerto de Valencia estriba en que el Tribunal Supremo se adelanta al problema y lo evita, pues la inejecutabilidad (o dificultad de ejecución) de una sentencia declarativa de invalidez de un Plan, junto con razones de interés general (no muy bien precisadas en la sentencia), pasan, de ser razones para no ejecutar una sentencia declarativa de invalidez, en razones para no llegar a declarar tal invalidez, evitando así el incidente de ejecución y el tener que entrar en pronunciamientos indemnizatorios, pues si el Plan no es inválido no hay sentencia de difícil o imposible ejecución ni incidente alguno a tramitar al efecto.
            O sea que se evita la invalidez del Plan a base de oponer el interés general y la realidad fáctica como argumentos justificativos de no haber seguido el procedimiento de control ambiental ordinario. La ilegal actuación consistente en haber urbanizado lo que nunca debió urbanizarse -ante la falta de planeamiento válido de apoyo-, lejos de ser argumentos para suspender o inejecutar una sentencia invalidatoria del nuevo plan sustitutivo, pasan a ser motivos validadores del nuevo planeamiento, no sometido al que habría sido debido control ambiental.
 
José Antonio García-Trevijano Garnica
García-Trevijano Abogados




[1] He mantenido en diversos foros la necesidad de dar absoluta preferencia a este tipo de litigios, pues la demora en emitirse los pronunciamientos judiciales sobre validez de los planes es la general causante de tantos problemas que afectan a tantas personas y no a litigantes singulares.
 

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